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推进东钱湖区域发展新跨越的对策建议发布日期:2018-06-25

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   为加快东钱湖区域跨越发展,近期市政府发展研究中心就东钱湖区域开发建设若干问题开展了专题调研,着重对东钱湖区域战略地位、组团区域的目标定位、区域发展重点任务等问题进行了研究分析,并提出相关对策建议。

  一、东钱湖区域开发建设历程、面临问题及发展新要求

  (一)东钱湖区域范围

  东钱湖区域从区域范围与管理关系来讲,有三种范畴的概念。

  第一种范畴是东钱湖管委会目前实际开发管理区域,面积为129.7平方公里(含福泉山)。

  第二种范畴是整体规划开发区域,市里曾做出两个规划区域:一是145平方公里范围的规划区域,包括东钱湖管委会实际开发管理区域及鄞州区云龙镇、下应街道等用于建设钱湖新城的区域(约15平方公里)。二是230平方公里范围的规划区域,即在145平方公里范围的基础上,将天童寺、阿育王寺、天童森林公园纳入东钱湖整体开发范围,统一规划、分头建设、独立管理。

  第三种范畴是东钱湖组团区域,即2015年修订后的《宁波市城市总体规划(20062020年)》明确的东钱湖组团范围,包括东钱湖、云龙、下应等区域。最近,市规划部门正在编制东钱湖组团规划,其范围包括了东钱湖及邱隘、五乡、东吴、下应等区域,面积约274平方公里。我们认为,东钱湖区域组团的范围还应包括天童寺、阿育王寺、天童森林公园等区域,总面积约350平方公里,这在研究编制东钱湖区域组团规划时应予考虑。

  (二)开发建设历程及主要成效

  20018月市委市政府做出加快东钱湖区域开发建设的重大决策以来,至今已有15年时间,总体上可以分为三个阶段:第一个阶段,20018月至2006年,这一阶段主要是资源和基础开发阶段,以山、水生态环境整治和基础设施建设为主。第二个阶段,2006年至2008年,2006年时任浙江省委书记习近平同志视察东钱湖,提出要将东钱湖建设成为“生态型、文化型的旅游度假区”,这一阶段主要是功能开发和形象开发阶段,在加快基础设施建设的同时,主要开展生态、文化等功能形象项目开发。第三个阶段,2008年至2015年,根据国家旅游度假区新标准,进入综合开发阶段,资源开发、基础开发、功能开发、形象开发全面推进,2015年获批为国家级旅游度假区。

  2001年以来,东钱湖旅游度假区实行“市区共管、以市为主”的开发体制,坚持“在保护中开发、在开发中保护”,开发建设进展总体较好,各项事业取得了显著成就。

  一是生态建设成效明显。累计投入100多亿元,开展清淤、退渔、截污、植树、生态修复等工作,生态环境明显改善。东钱湖水质从原来的总体四类、局部五类,提升到目前的总体三类、局部二类。全区森林覆盖率达到60%,空气质量优良天数占全年的95%以上。

  二是基础设施逐步完善。建区后固定资产投资累计达到460亿元,区内交通、地下管网及医院、教育等设施基本完善,景点、酒店、环湖自行车道等旅游休闲设施逐步完备,骑行、舟行、车行、步行“四行”系统建成,智慧旅游达到同类地区先进水平。

  三是旅游度假功能基本形成。2009年成为国家级旅游度假区新标准的起草单位之一,2011年成为4个国家级旅游度假区试点单位之一,2015年成功创建国家级旅游度假区,休闲度假产品体系国内领先,游客量从2001年的40多万人次增至近400万人次,仅2016年十一国庆期间,就接待游客超40万人次,同比增长28.36%,已成为宁波的“绿肺”和“后花园”。

  四是经济社会保持平稳发展。财政收入从建区前的7000多万元迈上10亿元台阶,旅游度假、文化产业、健康产业、休闲农业等产业稳步发展,现代服务业比重显著提升。建成高品质安置小区140万平米,安置村民一万多户,社区卫生、居家养老服务水平居全市前列。

  五是区域形象面貌有所改变。累计投入约104亿元,完成城中村、棚户区、危旧房拆迁157万平米,涉及村(居)民12300余户,搬迁整治印染、水泥、电池、电镀等企业,度假区形象面貌显著改善。连续举办八届中国湖泊休闲节,发起成立国际休闲湖泊联盟并当选首届轮值主席单位,国内外知名度和影响力得到提升。

  (三)存在主要问题

  当前,东钱湖区域已经进入全面开发建设和功能品质提升的新阶段,原有的功能定位、开发模式、建设水平和体制机制的局限性凸显,东钱湖区域的开发建设品质和功能作用发挥,与社会各界、人民群众的期待还有较大的差距,面临着不少突出问题。

  一是区域功能定位与发展目标需要明确。随着宁波城市化快速推进和中心城区东扩,东钱湖日益成为“城市之湖”和宁波中心城区东部高品质重要组团。宁波城市发展的新形势新格局,势必要求东钱湖区域的功能定位和发展目标作相应的调整完善,但是目前尚未明确新的功能定位和发展目标。据东钱湖的同志反映,由于功能定位调整不及时,原有的发展目标与现实有所背离,导致有时在工作中有些迷茫,同时还造成该区域规划导向不明、定位不准、项目布局不协调等现象时有发生。

  二是开发建设管理体制机制亟需理顺。东钱湖区域2001年启动开发建设以来,实行的是“市区共管、以市为主”的开发管理体制,但市里的统筹协调支持并不够到位,东钱湖与鄞州区的统筹协调机制、联动发展格局也未能形成。开发管理体制问题已成为当前东钱湖区域开发建设的焦点问题和主要矛盾。如原来规划建设的钱湖新城,原本设想作为东钱湖开发的融资平台和核心城区,由于种种原因,开发区域没有落实,新城未能及时建成。另外,如首南公路与东钱湖大道,由于分属鄞州区和东钱湖管委会建设,存在建设时序和标准不统一问题,导致两条道路仍未能打通。鄞州周边道路如同“包饺子”一般将东钱湖围绕,但是真正互联互通的道路不多。

  三是区域开发建设品质档次有待提高。目前东钱湖区域不论是基础设施配套,还是旅游休闲度假产品系列,质量和档次都不是很高,与建设国家级旅游度假区、打造宁波高品质生态功能区、中心城区高品质组团的目标要求还不适应,与社会各界、人民群众的期待还有较大差距。值得注意的是,东钱湖区域相关项目布局还受到部分人为因素的插手和干预。如在东钱湖周边的鄞州区域,基本上是城乡结合部、城中村,道路基础设施、房屋建筑、产业布局等与现代化都市以及国家级旅游度假区形象不相协调。

  四是现行区域开发建设模式难以持续。这些年来,东钱湖区域开发模式近乎“内闭环”,项目建设“自我开发”、财政资金“自我平衡”,开发建设资金来源主要依赖以房地产开发为主的土地财政和政府举债,并导致环湖核心圈层内许多应属于公共空间的区域被私人所占有。东钱湖在本轮规划期间内规划新增建设用地指标3777亩,其中基础设施项目661亩,公建民生项目352亩,工业项目255亩,住宅、商服等经营性项目2509亩,土地出让收益空间相对不足。同时,政府债务规模近百亿元,举债和偿付空间有限,高度依赖土地出让和举债的开发建设模式难以为继。

  (四)东钱湖区域开发建设综合评价

  从调研情况来看,对东钱湖区域开发建设,我们评价认为:第一,东钱湖区域发展在开发建设基础较差、财政能力相对有限、运行机制近乎“封闭”的情况下取得了较明显的成就,成为首批国家级旅游度假区,应该予以肯定。第二,东钱湖区域存在功能定位还不够明、开发进度还不够快、品质品位还不够高、知名度影响力还不够大等问题,离高品质国家级旅游度假区的目标要求还有较大差距;同时,东钱湖周边的鄞州有关镇(街)区域基本上是城乡结合部、城中村,与现代化中心城区以及国家旅游度假区功能形象不相协调。各方普遍对此不甚满意,应当引起高度重视。第三,开发管理体制问题已成为造成东钱湖区域目前面临诸多矛盾和问题的主因和焦点,市里和鄞州区对东钱湖区域开发建设的支持有待加大,东钱湖区域与周边鄞州区域协同联动发展机制和格局需要尽快形成。第四,目前各界对东钱湖区域开发建设都有共同的期望,就是能够通过明确功能定位、理顺体制机制、创新开发模式等有效举措,来加快推进该区域高标准规划、高水平建设、高品质发展。

  (五)重新审视东钱湖区域的重要战略地位

  当前宁波正处于深化落实“五大发展理念”,实现跨越发展的关键时期,区域发展格局正在发生深刻变革,无论从国家战略部署、宁波未来发展、区域协调带动以及高品质的国家旅游度假区建设等方面来看,东钱湖的区位、功能、地位的重要性都在日益突显,需要重新审视和深刻认识。

  首先,从实施国家战略部署来看,东钱湖的区域地位更加重要。随着国家“一带一路”、长三角城市群和宁波都市圈战略的深入实施,宁波作为“一带一路”节点城市和宁波都市圈核心城市的战略地位将更加重要,东钱湖是宁波都市圈内唯一的国家级旅游度假区,地理位置优越、生态环境优美、文化底蕴丰富,是长三角城市群的“后花园”,也是宁波都市圈协同发展、形象展示的“展示台”,东钱湖区域将成为宁波深入贯彻落实国家战略部署的有力支撑。

  其次,从宁波的未来发展战略要求来看,东钱湖的“新引擎”功能更加突显。当前及今后一个时期,宁波将在基本建成现代化国际港口城市基础上,迈向新的宏伟目标,建设国际港口名城,打造东方文明之都,奋力跻身全国大城市第一方队。要充分利用东钱湖区域的区位、生态、文化等优势,把东钱湖区域打造成为创新型高端型新经济集聚区,使东钱湖区域成为宁波经济社会发展的“新引擎”,成为“灵秀之湖”、“城市之湖”和“创新之湖”,为宁波城市创新转型发展,实现未来发展战略提供更加强劲的动力。

  第三,从区域协调发展来看,东钱湖的带动先导作用更加突出。随着宁波梅山新区的崛起和行政区划的调整,东钱湖区域成为了宁波中心城区新的地理中心,是宁波“江—湖—海”城市空间延伸发展的关键节点。东钱湖区域也将与东部新城、南部商务区、高新区(新材料科技城)、高教园区等一并成为东部中心城区极核之一,加快推动东钱湖区域发展具有“牵一发而动全身”的作用和效果,有助于提升宁波都市整体建设品质。东钱湖区域组团联动发展,也能够有效带动周边鄞州区域的加快开发,推动东钱湖组团区域成为宁波城市创新发展的重要走廊、形象展示的全新平台。

  第四,从高品质建设国家旅游度假区来看,对宁波提升城市知名度和影响力的作用将更加深远。旅游度假是东钱湖的立身之要、安身之本,东钱湖作为全国首批十七个国家级旅游度假区之一,具有很高的知名度和美誉度,新的时期,宁波要奋力跻身全国大城市第一方队,东钱湖也要跻身国家旅游度假区的第一方队,继续强化东钱湖的旅游度假功能、丰富内涵、提升品质,打造生态型文化型国家旅游度假区,为宁波提升城市影响力和凝聚力发挥更为重要的作用。

  总之,要充分认识到东钱湖区域在宁波全局发展中的重要战略地位,直面存在的矛盾和问题,以时不我待的紧迫感、奋勇争先的精气神,将加快推动东钱湖区域发展作为当前及今后一个时期的战略重点来抓,力争取得新跨越。

  二、推进东钱湖区域发展新跨越的对策举措

  调研反映,目前各方面对东钱湖区域实现发展新跨越都具有强烈的愿望和要求,必须着力针对东钱湖区域发展中的重大问题,采取切实有效的举措来加以推进。

  (一)明确东钱湖区域的目标定位和发展重点

  1.东钱湖区域目标定位演变

  东钱湖区域发展的功能定位,经历了几个逐步演进的过程:

  20018月,宁波市委市政府作出加快东钱湖地区开发建设重大决策时,将东钱湖区域发展功能定位为“生态型国家级旅游度假区、华东地区重要的国际会议中心、现代化国际港口城市的‘后花园’”。

  20065月,习近平同志到东钱湖视察调研,提出要把东钱湖建设成为生态型、文化型的旅游度假区,在规划建设中要起点高、思路新,坚持统筹兼顾、以人为本。

  2008年,市里根据形势变化及东钱湖区域的发展实际,将东钱湖区域的功能定位调整为“一区三基地”,即:国家级生态旅游度假区和长三角著名的休闲度假基地、华东地区重要的国际会议基地、国际性的高端总部经济基地。

  20153月,国务院批复的《宁波市城市总体规划(2006-2020年)》明确,东钱湖、云龙、下应等区域组成的东钱湖组团是宁波中心城区的重要外围组团之一。

  20166月,市委十二届十一次全体扩大会议通过的《中共宁波市委关于补短板创优势提升城市综合竞争力的意见》明确提出,要高品质建设东钱湖国家级旅游度假区。

  由此可见,东钱湖区域的功能定位随着形势环境和发展阶段的变化不断调整完善,可以概括为:坚持一条主线,突出两大优势,呈现三个演变趋势。“一条主线”,即建设国家级旅游度假区,目前已初步实现,未来仍应持续推进。“两大优势”,即生态优势和文化优势,生态是东钱湖区域最宝贵的资源,文化是东钱湖区域最重要的特色,必须牢牢把握和体现。“三个演变趋势”:即从旅游度假专业化向区域功能综合性演变,从以湖为主单体式向湖城融合组团式演变,从城市周边一般区域向都市区核心区域演变。从东钱湖组团区域的空间、功能分布看,基本形成三个圈层、两大片区的发展格局(见图4“三个圈层”,即环湖核心圈层、新城和功能配套圈层以及东钱湖区域组团外圈层;“两大片区”,即东钱湖区域以东、以南的生态、文化为主区域,以西、以北的新城、新经济和高品质居住为主区域。

  2.未来目标定位设计

  在调研中,各界对东钱湖区域的目标定位主要有这样几点意见:一是聚焦旅游度假,紧紧围绕国家级旅游度假区建设,在环湖核心圈层内不宜布局住宅地产;二是坚持湖城融合,处理好“湖”与“城”的关系,强化“城市之湖”特质,把建设宜居宜业宜游的钱湖新城作为发展方向;三是突出生态文化,充分发挥和挖掘东钱湖的生态、文化资源优势,建设国际知名、国内一流的生态型文化型旅游度假区;四是发展新型经济,学习借鉴杭州西湖的做法,赋予更多创新功能,打造集聚智能经济、文化创意、科技研发、高端培训、基金金融、总部基地等新型高端城市经济的“财智之湖”、“创新之湖”。

  我们建议,东钱湖组团区域的目标定位为:打造生态型文化型的国家旅游度假区和创新型高端型的新经济集聚区,建成生态环境美、功能品质高、创新发展好的都市核心区新组团。概括来说,可称为“两区一组团”。

  生态型文化型的国家旅游度假区,就是按照国家级旅游度假区的标准,进一步完善旅游基础设施、产品体系、服务体系,着力提升生态质量和文化涵养,打造国内一流、国际知名的生态型文化型旅游度假区,成为宁波打造东方文明之都的地标性区域,确保走在国家级旅游度假区前列。

  创新型高端型的新经济集聚区,就是在打造国家级旅游度假区的大框架下,依托东钱湖新城区域,有选择地培育和发展智能经济、高端商务、文化创意、量化金融、众创空间、总部经济等现代新型城市经济,集聚高端创新要素和高层次创业创新人才,成为宁波创新发展、转型发展、优质发展的新引擎。

  都市核心区新组团,就是宁波都市圈建设和中心城区新格局中的重要组团,突出新城、新经济、高品质居住、生态文化和旅游度假功能,并与三江口核心区、高新区、东部新城以及南部商务区等核心区域形成协同式发展,是宁波都市核心区中生态环境美、功能品质高、创新发展好的组团区域之一,打造成为国际港口名城的“会客厅”,东方文明之都的“新地标”。

  3.发展重点

  加快东钱湖区域开发建设关键是要在明确功能定位和发展目标基础上,统筹规划、有序开发,当前及今后一个时期,要突出建设好“六个一”重大平台项目,即:“一区、一城、一圈、一带、一廊、一路”。“一区”,即建设国家旅游度假区,面积约40平方公里,要全面提升规划建设管理水平,突出“灵”、“秀”的内涵,加快建设旅游特色小镇等综合体,引入举办高端化国际化重大活动载体,完善旅游公共服务体系,建成更具高品质和国际影响力的国家旅游度假区;“一城”,即钱湖智谷新城,要建成一个高品质、网络化、组合型并具有综合服务功能的东钱湖区域核心城;“一圈”,即生态圈,将东钱湖区域和天童寺、阿育王寺、天童森林公园等区域组成宁波中心城区重要的水、山和宜居生态圈;“一带”,即文化带,加强东钱湖区域文化资源的挖掘和开发,打造兼具佛教文化内涵、湖光山色美景、江南名人民俗风情的钱湖文化带;“一廊”,即科技创新与新经济走廊,将环东钱湖的周边区域整体规划建设,着力改善要素供给和创新制度供给,突出利用国家高新区(新材料科技城)、东部新城、高教园区等平台功能辐射,营造创业创新生态系统,集聚人才科技创新资源,大力发展新经济,加快打造科技创新与新经济走廊;“一路”,即快速路网,以地铁、市域快线、城市快速路等为主体,形成东钱湖区域与中心城区、鄞州周边以及梅山新区快速连接的综合化路网。

  (二)加快推进重大基础设施建设

  推进重大交通建设工程、重大生态圈和文化带建设项目,是进一步提升东钱湖区域开发建设品质的重点。

  一是在重大交通基础设施方面。(1)建设东钱湖区域与中心城区连接的快速通道(见图5)。加快建设连接云龙高速枢纽—鄞州大道—东钱湖大道—环城南路—东外环路的东钱湖西北快速路,成为宁波市中心、机场、火车(汽车)南站、鄞州南部商务区以及周边城市进入东钱湖区域的快速通道。加快推进4号线、7号线、8号线,市域快线等连接东钱湖区域的轨道交通建设。(2)实施鄞县大道(沧海路以东)拓宽改造,尤其是进入东钱湖区域的路段,为西北快速路建设打好基础,抓紧实施鄞县大道东延工程。(3)实施省道盛宁线(S215)改道工程,尽快论证省道盛宁线(S215)改道外迁可行性与线路,优化东钱湖区域内交通系统。(4)打通首南路—东钱湖大道连接段、优化东钱湖与鄞州周边的交通网络,分担由鄞县大道进入东钱湖的交通压力。(5)建设钱湖智谷新城连接线,规划设计东钱湖西北快速路进入钱湖智谷新城,并与东钱湖旅游集散中心相接的通道线位。(6)加快推进环城南路东延工程,作为东钱湖区域连接梅山新区的主要通道。

  二是在生态圈功能性项目方面。突出东钱湖“灵秀山水”的生态优势,打造水、山和宜居三大生态系统(见图6)。(1)优化东钱湖水质生态,重点推进东钱湖北排工程、退田还湖工程、东钱湖清淤工程三期(堆岛工程)、新城配套河网工程、流域整治工程以及污水管网、供水管网工程,不断提高东钱湖区域生态环境质量。(2)打造东钱湖山林生态,加强东钱湖组团区域的生态建设,将东钱湖区域与天童寺、阿育王寺、天童森林公园等组成的生态圈进行整体保护,提升区域森林绿化覆盖率,实施多彩东钱湖、立体绿化、绿色矿山以及绿色田园社区工程。(3)打造东钱湖宜居生态系统,加快沿湖村庄的搬迁整治力度和地下管网的综合建设布局,优化美化钱湖新城区域的城市基础设施建设,积极构建“城在林中、水在城中、人在景中”的城市景观群落,打造适宜居住、创业的山水生态城区。

  三是在文化带功能性项目方面。串联东钱湖重大文化功能项目,打造成为东方文明之都的“新地标”(见图7)。(1)东钱湖石刻陶瓷文化带,以东钱湖东南方向的上水岙、郭童岙、南宋石刻公园为轴线,通过石刻陈列艺术馆、越窑青瓷精品展览馆、古窑址考古遗址保护项目等石刻、陶瓷相关的主题景点建设,打造具有历史文化的石刻陶瓷文化带。(2)东钱湖东吴五乡宗教文化带,由东钱湖小普陀往东连接补陀洞天、王安石庙、千华禅寺、灵佑庙,再往东北方向串联天童禅寺、阿育王寺形成一条以寺、庙、庵、石窟为主要文化景点的宗教文化带。(3)东钱湖塘溪名人民俗文化带,以史浩、童第周、沙耆、周尧、沙孟海五兄弟等名人故居以及东钱湖古镇、韩林古村落、中东欧展览馆等项目为依托,充分挖掘名人民俗资源,打造名人民俗文化带。同时,推动东钱湖文化带与中心城区、梅山新区、象山等区域的重要文化旅游景点串联,丰富文化旅游体验。

  (三)推动东钱湖区域与周边区域协同联动发展

  提升东钱湖旅游度假区与周边鄞州区域的规划建设、功能布局协同联动水平,以钱湖智谷新城和科技创新与新经济走廊为核心项目,提升区域发展品质。

  一是思想上要高度统一,充分认识到东钱湖区域与周边鄞州区域协同联动发展是实现东钱湖区域目标定位的关键环节,把东钱湖区域与周边区域的协同联动建设打造成为开发模式创新的典型示范。

  二是加快钱湖智谷新城开发建设,完善综合服务功能,集聚高端创新要素,成为支撑东钱湖区域发展的核心平台。

  三是加快科技创新与新经济走廊建设,在环东钱湖周边,覆盖鄞州区域内的云龙、下应、五乡、邱隘、东吴等乡镇,长约20公里,平均宽约5公里,规划面积约100平方公里的区域内,打造科技创新与新经济走廊(见图8)。依托高教园区、创新128创意园、文旅时尚小镇等创新资源,通过改善要素供给和创新制度供给,集聚创新型高端型新经济,成为宁波的新增长极。

  四是高标准规划和高水平建设东钱湖区域组团内的鄞州区域,突出新城区、新经济、高品质居住等功能定位,实行相对独立的开发新体制,给予必要的扶持政策,由鄞州区为主研究,向市里专题报告。

  (四)东钱湖区域开发模式创新和政策支持

  一是实行资金统筹平衡机制。(1)延续东钱湖旅游度假区目前财政管理体制。保持东钱湖旅游度假区土地出让收入自收自支的基础上,对区级收入超基数部分市财政不再统筹,留于东钱湖区域开发建设。(2)调整目前东钱湖区域债务限额。将目前部分未纳入一类债务统计的存量债务给予地方政府债券置换支持,提高再融资能力。3加大市及鄞州区财政对东钱湖区域生态、文化建设专项投入力度,在省市重大基础设施建设项目建设中,减轻或免除东钱湖管委会相关筹资任务。

  二是实行土地统筹利用机制。(1)市级层面“戴帽”下达东钱湖耕地保有量、基本农田等保护任务,并尽量减少东钱湖区域高标准基本农田建设任务。(2)东钱湖区域要调整“十三五”时期部分产业规划布局,优化沿湖民俗、乡村等旅游项目建设,提升品位和档次,并将调整出的规划用地指标保障重点区块发展。3严格控制沿湖周边房地产类项目开发,实现“退湖进城”,将住宅类项目集中布局到钱湖智谷新城等区块统一规划开发。

  三是加大招商引资工作力度。(1)引进有实力、有经验的战略投资者,对东钱湖有关区域进行整体开发。2引进集聚全国乃至全球的信息经济、文化创意、互联网、科技研发、高端培训、基金金融、总部基地等新型高端城市经济企业机构和产业项目。3市里对东钱湖区域在招商引智平台、力量、政策等方面给予支持和倾斜。比如支持韩岭美术馆、湖滨广场、西街改造提升工程等项目纳入市级PPP项目库,优先将东钱湖区域相关重大项目推荐为财政部示范项目。

                   阎 勤 何兴法 童明荣 王明荣 张树法)

 

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